放管服改革背景下高校内部教学督导的问题、挑战及对策
党委宣传部 2018年12月28日 10:29 作者: 来源:宣传部
教育部等五部门《关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见》的出台，意味着今后高校办学自主权的进一步扩大，有利于进一步实现与提升高校内部自治水平。权力是一把“双刃剑”，运用得好会给组织的发展带来很大的收益，运用不好有可能会给组织发展与利益带来很大的伤害。在高校内部，课堂教学权力的重心位于教学组织体系的执行层，即在教学一线的教师组织层次。为保障高校教师更好地行使手中的教学权力，提升人才培养质量，除了需要加强政府、行业和利益相关者等外部监督外，更需要高校建立与完善内部教学督导体系。加强高校内部教学督导，不仅是保障与提高高校教学质量的需要，而且也是建立与完善高校内部教学治理结构的吁求。
高校内部教学督导：含义与特征
在高校内部，“作为决策者的学者，需要一个对之负责的伙伴，这个伙伴可能是国家官僚机构，或者是学者们自己院校的行政部门，或者是一个基金会—学者必须定期向它证明他们的活动与科学和社会关系的权威机构。反过来，这个权威机构，又应该向学者们提供必要的自治和资金，并向他们传递社会需求。”[1]教学督导部门是对高校教师负责的一个非常重要的伙伴。根据主体不同，可以将高校教学督导分为内部教学督导与外部教学督导两种形式。其中，由政府、行业以及其他社会组织实施的督导被称之为外部教学督导，由高校其组成部门所实施的督导被称之为内部教学督导。内部教学督导与外部教学督导除了存在着主体上的差别以外，在内涵、特征上也存在着不同程度的差别。
1.内部教学督导的含义
内部教学督导是指由学校内部成立的督导机构(教学督导室或督导团)所实施的有目的、有组织的对教学工作进行监督与指导的活动。它不同于政府或社会组织开展的外部教学督导评估。由政府或社会组织实施的外部督导评估注重发挥的是其监督、控制职能，而内部教学督导则注重发挥的是它的指导职能。内部教学督导有广义与狭义之分。狭义上的教学督导仅仅是指对教师课堂教学活动与行为的督导（简称督教）。广义上的教学督导不仅包括督教，而且还包括对学生学的督导（简称督学），以及对管理者教学管理行为的督导（简称督管）。督教的对象是教师，其内容主要包括教师的教案、教学设计、课堂教学实施以及学业评价等。督学的对象主要是学生，其内容主要包括学生的课堂出勤、听课状态、学生作业、学生评教等。督管的对象是学校的教学管理者，其内容主要包括学校的教学思想建设、教学组织建设、教学制度建设以及教学改革的实施等。在高校内部教学督导中，督教、督管、督学既是相互独立的，又是相互统一的。目前，我国高校的内部教学督导主要集中在对教师课堂教学行为的督导上，很少延伸到教学准备、教学设计、教学内容等方面，更少延伸到督学与督管的层面。
2.内部教学督导的特征
课堂教学实施的过程实际上就是一个对学科化的知识体系进行选择与传递的过程。不论是自然科学还是社会科学，知识都可能会建立在一定的意识形态与利益基础之上。[2]为了使得这个过程能够符合特定的目的、意识形态与利益的要求，就必须要对课堂教学进行监督、指导与控制。从泛在意义上说，教学督导也是一个对学科知识传递体系进行有目的的控制与规训过程。因此，不论是外部督导，还是内部督导都有其不同程度的强制性、统一性与规范性。内部教学督导由于其在实施过程中存在着多种利益相关性，其在强制性、统一性与规范性这几方面的表现中均具有较为明显的弱化特征。从发展意义上说，内部教学督导并不属于规训与规范性的，而是属于指导与促进性的。具体来说，内部教学督导的显著性特征有以下四方面：
一是目的性。教学督导中包含着“督”与“导”两种性质的行为，这两种行为都具有其特殊性，既不论是其中的“督”，还是“导”都具有特定的含义。在教学督导中，“督”与“导”是相互促进、相互补充的。其中的“督”具有一定的“导”的意义，“导”反过来也具有一定的“督”的意义。在保障与提升教学质量过程中，应该更好地发挥教学督导的指导功能，而不是监督性功能。教育督导的目的既不在于“督”，也不在于“导”。“督”与“导”仅仅是教学督导的手段而不是目的。教学督导的直接目的是保障与提升学校的教学质量，根本目的是保障与提升人才培养水平。教学督导确立的其他目的都应服从于人才培养质量或教学质量提升的要求。教学督导目的的实现，既需要发挥行政监督的作用，也需要发挥专业引领作用。仅仅发挥教学督导的行政监督作用，只能有利于解决一些常规的非复杂性的教学问题。而对于复杂性的教学问题，则必须要充分发挥其专业性的指导与引领作用。
二是方向性。高校有“说自己想说的，而无需考虑说什么的权利”的学术自由传统。[3]但这并不意味着高校教师的教学不受任何约束。高校的教学既具有业务方向上的要求，也具有思想方向上的要求。业务方向主要是通过科学性、前沿性来判定的，思想方向则是以爱国意识、民族意识为要约的。为了保障高校教学培养出来的人才能够符合一定时期国家与社会的要求，就必须要在教学过程中保持业务方向上的先进性以及思想方向上的正确性。此外，若想提升人才培养的质量，高校的教学工作还必须要遵循一定的规律性要求。教学督导的方向性是建立在提高人才培养质量要求基础之上的。换句话说，教学督导方向性的建构是以人才培养的需要为依循的。国家教育目的、方针与政策的有效贯彻与执行也是教学督导方向性建构的重要依凭。相对于人才培养工作而言，教学督导的方向性具有更为重要的建构意义与特征。因为教学督导方向性的建构不仅会影响到人才培养的目标与质量，而且也会影响到国家的教育目的、方针以及法律法规的贯彻与执行状况。
三是技术性。教学督导的实施不仅会存在着学科专业知识上的要求，而且也存在对督导评估专业领域的知识与实践了解的要求。若想提高教学督导工作效能保障教学督导效益，在教学督导实践中需要掌握以下三种技术：第一，学科专业技术。它包括了两个方面：一方面，是学科领域中以知识形态而存在的技术性要求；另一方面，是学科知识教与学的技术。第二，督导评价技术。它主要包括督导评价程序、方法，以及沟通与反馈的技术等。第三，信息技术。在未来高校教学督导过程中，信息技术将会获得愈来愈广泛的应用，不掌握信息化的使用技术就难以胜任教学督导工作。
四是艺术性。教学督导不仅具有科学性要求，而且也具有很强的艺术性要求。科学性与艺术性之间，既可能是矛盾的，也可能是统一的。若想提升教学督导的效能，就需要处理好科学性与艺术性之间的关系。教学督导的艺术性是在求真基础上通过遵循善与美的要求有效地达到预期目的而体现出来的。尊重人性、保护人的自尊与自信，更好地发挥评价的激励作用是教学督导艺术性所应遵循的基本原则。教学督导的艺术性更多体现在反馈环节之中。
当前我国高校内部教学督导面临的挑战与问题
1.面临的挑战
一是学科知识发展速度不断加快，学科分化也愈来愈精细。学科分化是高等教育的一个基本特征。而且，随着科技与社会的进步，高等教育内部学科分化将会愈来愈精细。这就意味着高校教师的话语权将会被限定在狭小的学科分工与知识分工领域之内。只有教学督导人员对专业知识尤其是前沿的专业知识有深度了解，才能够更好地发现教学中存在的问题，保障课堂与教学督导的效能。
学科知识更新速度的不断加快是今后教学督导人员在学科知识建构过程中所面临的一项很重要的挑战。教学督导人员需要掌握的学科知识包括：学科理论知识、学科方法知识、学科政策知识以及学科实践知识等。如果教学督导人员不能够及时更新自己的学科知识结构，尤其是技术类学科或其他学科内部关于技术类型的知识，就难以适应知识创新对教学督导人员提出的专业性要求。目前，我国很多大学专职教学督导人员普遍存在年龄偏大的问题，有的是由退休教师担任的。老教师的教学经验丰富，但是相对而言知识更新的速度较慢，这样就难以适应教学内容督导的要求。从长远来看，这一问题若不能够得到有效解决，那么，教学督导效能与效益就必然会受到影响。此外，在教学督导中除了要面对学科知识的挑战以外，还要面临着信息技术以及现代教育教学理念与方法上的挑战。
二是信息技术在教学过程中的应用越来越广泛。随着信息技术的快速发展，多媒体教学手段在大学课堂教学中将会得到愈来愈多的应用。无论是教师还是学生，对于多媒体技术在教与学中的应用都有广泛的需求。在当前高校教学过程中，多媒体技术的应用基本上是无处不在、无时不有。在信息技术不断普及与快速发展背景下，高校教学必然会改变以往的传统的手工作坊式的做法，把信息技术手段广泛地应用到课堂教学活动之中。
信息技术在课堂教学中的应用是一把“双刃剑”。一方面，它的应用可以大大提高课堂教学的效率，保障与提升课堂教学的常态质量；另一方面，它的应用也很容易导致人们之于技术依赖症的出现以及思维技术化的生成。信息技术的应用给教学督导带来了两个方面的挑战：第一，如何既在保障课堂教学效率的前提下，又能够有效地避免技术依赖症以及思维技术化问题的发生；第二，如何把信息技术应用到教学督导过程中提升教学督导的效率。
三是教学质量全面提升教学督导职能将会得到进一步拓展。教学质量的提升不仅会受到教师主体因素的影响，而且也会受到学生主体因素及学校教学管理者主体因素影响。在保障与促进教学质量提升过程中，不能把教学督导的职能仅仅定位在教师教学行为层面，同时还需要把对学生学习行为以及教学管理者的行为纳入到教学督导职能之中。随着高校内部教学督导体系的不断完善，督学与督管也将会成为今后教学督导的重要内容。督学、督管与督教所面临的挑战是不同的。相对于督教、督管而言，督学的任务更为复杂与艰巨。督学所需的专业技术知识与前两者皆有不同，并且由于其督导对象规模庞大、任务繁重等特点，会进一步扩大与增强督导的难度与艰巨性。受督导人员的规模及其精力的限制，在高校内部短时期内难以实现对学生学习行为的全面督导。
2.存在的问题
一是教学督导地位不高，常常受行政与其他紧急事件冲击而被弱化。不论是在中小学还是大学，教学皆处于学校的中心地位。高校有三大基本功能：教学、科研与社会服务。在当前研究型大学、综合性大学建设潮流中，教学的中心地位常常受到科研与社会服务的冲击，从而导致在一些大学中重科研与社会服务，而忽视教学问题的发生。教学中心地位受到冲击以后，教学督导地位也会因此而被进一步弱化与边缘化。教学督导被弱化与边缘化主要有以下三方面的表现：第一，教学督导人员配备不足。配备多少教学督导人员，是由学校的办学规模与督导任务的范围决定的。在我国很多高校教学督导工作开展过程中，人员配备不充足现象时有发生。第二，教学督导人员权力缺位与弱化。对于具有行政性、监督性工作的开展，离不开权力的保障以及权利的充分配给。教学督导虽然具有指导性，但同时也具有强制性与监督性。因此，当其在缺少权力保障的前提下，教学督导工作就难以得到有效开展。第三，教学督导结果反馈与应用缺少权威性。教学督导地位的高低，在一定程度上是由教学督导的权威性决定的。教学督导权威性愈低，其地位就愈容易被弱化与边缘化。而教学督导的权威性，在很大程度上是在教学督导结果的反馈与应用过程中体现出来的。
二是行政理性与学术思维冲突导致隐性行政沟通与协调成本增加。与中小学相比，高校的教学督导具有更高的专业性要求。因此，如果教学督导人员在专业领域中没有一定的专业权威，那么，督导的结论与结果就难以得到被督导对象的接受与信服。在高校内部，专业人员其权威性愈高那么对他人的意见就愈难以给予无批判性的接受与信服。教学督导虽然具有专业性与艺术性要求，但是也具有很强的行政性特征。行政性往往会针对所有的人员做出统一性要求，对特殊人员的特殊要求很难通过制度统一规定得到满足。教学督导人员的理性亦是一种有限性，其在决策时遵循的常常是规范的、现实的标准，其与理论的、理想的标准存在着很大的差异。人们在进行选择时没有必要在时间上进行无限追溯、在价值上涵盖全部，也没有必要把选择中的每一个问题都与世间其他问题扯在一起。[4]作为教学督导人员的理性选择更是如此。专业人员在长期从事科学研究工作中形成了学术思维，学术思维是一种批判性思维，其与行政理性之间常常发生冲突。高校常常是以学科发展逻辑为主导的，这样就使得行政权威常常要惧从于学术与专业权威的要求。
三是导性职能没有得到很好发挥，对教学改革缺少引领与促进作用。教学督导具有监督与指导两种基本职能与作用。“教学督导组不是学校的‘教学警察’，应淡化‘督’的角色意识，强化‘导’的意识。”[5]目前，在高校教学督导中，更多发挥的是它的监督作用，指导作用没有很好地发挥出来。并且，由于督导结果与教师的利益之间不具有强关联性，因此，教学督导中的监督多属于软监督，而非强监督。若是仅仅发挥教学督导的监督职能，其仅仅能够起到对教学管理与课堂教学秩序的保障作用，而难以对教学质量提升产生更为深入有效的影响。因此，若想使得教学督导能够对全校教学质量产生实质性影响，就需要合理发挥教学督导的指导性功能。教学督导的指导性功能对于教师个体而言是属于咨询性的，对于学校整体而言应该是改革或促进性的。有的高校教学督导团之于学校教学改革的推进所产生的影响时常是微乎其微的，这在一定程度上会削弱教学督导制度的价值与权威性。长此以往，很容易使得教学督导制度的设立流于形式，有时甚至会起到相反的作用与效果。
放管服改革背景下高校内部教学督导改进的主要对策
1.建立校、院二级教学督导机构体系，充分发挥教学督导的统筹与指导职能
高校教授的知识具有典型的分科化与专业化特点，学科之间具有很强的专业壁垒，为了促进学科之间的合作、交流与沟通，保障教学督导的整体性效益，就需要根据大学学科发展的逻辑以及统筹性要求，建立校院二级教学督导机构体系，以保障教学督导能够取得良好的预期效益。
一是需要在学校层面建立教学督导团或教学督导委员会。其主要职能是领导全校的教学督导工作，开展教学管理督导、推进学校教学规章制度的建立以及教学改革等。校级层面的教学督导机构主要由主管教学工作的校长以及各个院系主管教学工作的领导组成。
二是需要在院系层面建立学科教学指导委员会。其主要职责是领导院系的教学督导工作，开展本院系的教学督导工作，以及指导与推进院系内部教学规章制度的建立以及教学改革等。院系层面的教学督导机构主要由主管教学工作的副院长（主任）以及各个学科带头人组成。校级层面的教学督导机构职能以“督管”为主，同时需兼顾 “督教”与“督学”职能。院系学科层面的教学督导机构的职能以“督教”与“督学”为主，同时兼顾“督管”职能。
2.建立与完善教学督导信息平台，充分发挥信息技术手段在教学督导中的作用
伴随人工智能与大数据时代的到来，传统教学督导方式需要向由信息技术支持的现代化教学督导方式转变。目前，我国在基础教育领域已搭建起督导信息平台，实现了学生、教师、家长及社会人士之间互联互通，大大提高了教育督导的效率与质量。但在我国高校教学督导中，一些督导工作仍沿袭着传统的手工作坊式教学督导的做法，大学组织的知识优势与信息技术优势在教学督导中并没有得到很好的发挥与应用。一些学校信息技术平台仅仅用于学生评教之中，这样教学督导效率与质量也难以得到更好的保障。为解决上述问题，在高校内部应依托人工智能与“互联网+”技术与原理，积极推动教学督导的网络平台建设，提高教学督导效率。人工智能与信息技术在高校教学督导中的应用，不仅可以节省人力资源、实现督导资源的有效整合，而且也能够打破时空的限制从而有利于过程性督导与发展性督导的有效实现。此外，为了更好地发挥信息技术在教学督导中的作用，还需要加强督导信息平台的交互性功能，否则，也难以保障教学督导效能得到更好的、有效的提升。
3.定期发布教学督导报告，为教学改进或改革的实施提供可靠的事实与实践依据
建立每年或每学期教学督导报告发布制度，让全校教职员工对学校教学工作情况有较为全面的了解。督导报告需要对各个院系教学工作经验以及存在的问题进行深度的分析与总结，在此基础上发现学校教学工作中存在的共性问题，以为今后推进教学改革提供可靠的实践基础与依据。督导报告发布形式可多样化，为扩大督导报告的影响，教学督导报告可以在学校内部网络系统中面向全校师生公开发布。学校教学督导机构须对各院系或教师个人教学改进措施与方案实施情况进行跟踪督导。同时，必要时可以根据督导报告中存在的问题组织专家对有需要指导的院系与教师个人提供权威性指导。
4.加强教学常规问题督导，保障课堂教学质量的提高
教学常规问题是当前高校教学中需要解决的一个重要问题。教学常规问题包括备课、上课、批改作业、校本教研、学业考核、毕业论文的设计与指导等。抓好教学常规工作是保障教学质量提升的重要前提。教学督导机构每学期要对教师的教案或课件进行检查，督促教师应根据知识的更新而更新，把学科前沿性知识及时地纳入到课堂讲授之中；检查与督促教学纪律问题，尤其是师生的迟到、早退，以及学生旷课、听课“溜号”和其他的隐性逃课问题；学生评教与教师对学生的学业评价是否存在分数膨胀问题；毕业论文的指导是否认真、深入的问题等。教学常规存在问题，直接会影响到学校组织的教学士气，进而会影响到学校的教风与学风。当前，在我国的一些高校课堂教学中，学生旷课、迟到、早退、隐性逃课等现象较为严重。这样不仅会影响到学业问题，而且还会影响到学风以及教师的教学情感与热情。
在放管服改革背景下，加强与改善教学督导制度建设对保障与提升教学质量具有非常重要的意义。客观而言，教学督导只是影响课堂教学质量提升的一个外在因素，而非内在因素。在开展教学督导工作过程中，切不可违背教学质量提升的内在性逻辑要求，否则，就可能会适得其反、事与愿违。教学督导功能与作用的发挥具有很高的正当性与合理性要求，除了不能违背与影响教学质量的内在逻辑要求以外，还需要遵循教学督导工作的适度性要求。否则，教学督导的过度与不足都不利于保障课堂教学质量的提升。（作者：苏君阳 陈亚涵，单位：北京师范大学教育学部）
